Мега - регулятор фінансового ринку України: бути чи не бути?
Протягом кількох останніх років періодично активізується обговорення питання про доцільність створення в Україні єдиного регулятора фінансового ринку. Зараз на розгляді Верховної ради знаходяться Законопроекти 2413а і 2414а, спрямовані на консолідацію функцій державного регулювання ринків фінансових послуг. Ними передбачається перерозподіл функцій Держфінпослуг між Національним банком та Держкомісією з цінних паперів і фондового ринку. При цьому НКЦПФ буде здійснювати регулювання всіх видів діяльності, пов'язаних з ЦП та фондовим ринком, а також регулювати систему накопичувального пенсійного забезпечення і діяльність недержавних пенсійних фондів. Нацбанку «на відкуп» передбачається віддати державне регулювання страхування, кредитної кооперації і всіх інших видів небанківських фінансових послуг, не пов'язаних з ринком цінних паперів, фондовим ринком і роботою пенсійних фондів. При розгляді цих законопроектів члени комітету Верховної Ради не досягли згоди, внаслідок чого не було прийнято жодного з варіантів рішень передбачених регламентом роботи Верховної Ради. Не дивно - адже це питання досить складне, і будь-який з варіантів його рішення має свої «підводні камені». У даній статті ми спробуємо проаналізувати переваги та недоліки різних систем регулювання в умовах поточної ситуації в Україні.
Якщо проаналізувати моделі регулювання, що застосовуються в різних країнах світу, стає зрозумілим, що немає єдиного рецепту, придатного для всіх. Кожна з країн розробляє систему регулювання, що відповідає її політичному устрою і структурі фінансового ринку. Але, незважаючи на існуюче різноманіття, використовувані моделі можна розділити на 3 групи:
• секторні моделі ґрунтуються на чіткому закріпленні наглядових органів за діяльністю окремих секторів - банківського, страхового й фондового;
• моделі «двох вершин» припускають поділ повноважень не по секторах ринку, а за видами завдань, які кожен з цих органів курирує на всіх сегментах ринків
• концентрація всіх наглядових функцій в єдиному наглядовому органі
Секторна модель на даний момент є базовою для більшості країн світу, оскільки становлення нагляду за діяльністю фінансового сектора починалося саме з неї.
Згідно з висновками робочого звіту МВФ, WP / 09/135, опублікованого в липні 2009р. на основі дослідження діяльності та практики управління 140 регуляторних та наглядових органів в 103 країнах, 60% регуляторів контролюють виключно 1 сегмент фінансового сектора. Друга група регуляторів, частка якої становить 23%, здійснює нагляд за двома видами фінансових посередників (наприклад, банки і страхові компанії). Найменша частка - 13% припадає на повністю консолідовані органи регулювання і нагляду, які здійснюють нагляд за всім фінансовим сектором країни.
Але існує певна тенденція відходу від секторної моделі. Вперше вона чітко окреслилася в 2000 році, і до 2006 року значно посилилася. Від секторної моделі відмовилися 13 європейських країн. Однак, Греція, Іспанія, Кіпр, Литва, Словенія, а також Болгарія і Румунія, зберігають секторну модель у повному обсязі. Фінляндія та Люксембург орієнтуються на неї лише частково: у цих країнах одна наглядовий орган здійснює нагляд і регулювання двох секторів - банківського і фондового.
Модель двох вершин використовується лише в 5 європейських країнах. Наприклад, у Нідерландах нагляд за діяльністю фінансових посередників покладено на Банк Нідерландів, а за забезпечення прозорості і загальне ведення бізнесу відповідає окреме агентство. В Італії, в секторі цінних паперів за нагляд за діяльністю фінансових посередників у питаннях стримування ризиків і забезпечення фінансової стабільності відповідає Банк Італії, в той час як за прозорість і ведення бізнесу в цілому відповідає орган нагляду за ринком цінних паперів.
Консолідовану модель нагляду за фінансовим сектором за станом на початок 2010 року використовували 15 країн ЄС (див. Додаток 1). Істотний вплив на вибір саме цієї моделі надає рівень концентрації фінансового сектора - як правило, перевагу єдиному регуляторному органу віддають країни з високим і середнім рівнем концентрації фінансового капіталу.
Ось основні причини переходу країн з розвиненим фінансовим ринком на консолідовану модель нагляду:
1.Чим більш різноманітними є фінансові продукти, тим складніше здійснювати їх класифікацію спеціалізованим комісіям. У випадку, коли фінансові посередники пропонують єдиний пакет, що містить кредити, цінні папери, страхові поліси і т.д., нагляд за ними спеціалізованих установ ускладнюється.
2. Структура фінансового ринку стає більш складною. Фінансові посередники, що працюють на розвинених фінансових ринках, об'єднуються в конгломерати, холдинги. У такій ситуації спеціалізовані органи нагляду не в змозі оцінити сукупні ризики конгломерату. Тому необхідна координація зусиль та уніфікація відповідальності наглядових органів, що регулюють діяльність фінансових установ у різних сферах фінансового сектора. При цьому функції єдиного регулятора може виконувати як Центральний банк (наприклад, в Чехії, Словаччині), так і наглядовий орган, відмінний від Центрального банку (Естонія, Латвія, Мальта, Угорщина). У ряді європейських країн (наприклад, Австрія, Швейцарія) безпосередньо наглядом за діяльністю учасників фінансового ринку займається спеціалізований орган, а Центральний банк відповідає за вирішення більш глобальних завдань, спрямованих на забезпечення фінансової стабільності держави: розробка та реалізація монетарної і валютної політики, управління резервами тощо.
Відповідно до кращого міжнародного досвіду, для побудови ефективного регулювання і нагляду, крім вибору відповідної моделі, необхідно забезпечити максимально можливу незалежність регуляторних органів. В останні 10 років у світі спостерігається тенденція збільшення частки регулятивних органів, що підпорядковуються не Міністерству фінансів або Центральному банку, а безпосередньо Парламенту. Паралельно зростає і кількість самостійних наглядових органів, які не є центральними банками або урядовими департаментами.
У чому ж полягають основні переваги консолідованого нагляду? Стисло їх можна сформулювати наступним чином:
• можливість здійснювати одночасний контроль за всім фінансовими секторами, виявляти системні і взаємопов'язані ризики і більш оперативно застосовувати ефективні заходи для їх мінімізації;
• створення умов для якісного нагляду за фінансовими конгломератами з урахуванням оцінки ризиків їх діяльності на консолідованій основі;
• уніфікація вимог до різних типів фінансових установ, що дозволяє поліпшити контроль їх діяльності, усунути суперечності в нормативній базі, врегулювати конфлікт інтересів і створити рівні конкурентні умови для закладів різних типів;
• зниження витрат на утримання регуляторних органів за рахунок усунення дублювання функцій і ефекту масштабу.
До недоліків консолідованої моделі можна віднести:
• загрозу створення регуляторної монополії;
• складність об'єднання різних регуляторних цілей і розробки єдиних інструментів регулювання для різних секторів ринку.
Іноді, на перехідному етапі розвитку регуляторної системи, цінні папери та фондовий ринок курирує одне регулятор, а другий - об'єднує функції нагляду за діяльністю банківського і страхового підсекторів, оскільки фінансові конгломерати частіше з'являються саме після злиття функцій фінансових посередників у сфері банківських послуг і страхування. Це саме та модель, яку на даний момент пропонується реалізувати в Україні.
Як зрозуміти: наскільки доцільна на даний момент регуляторна реформа в Україні?
Наш фінансовий ринок поки ще не дуже розвинений, але консолідація (хоча б часткова) була б корисна з точки зору уніфікації вимог до різних фінансових установ. Особливо гостро стоїть питання з підвищенням якості нагляду над небанківськими фінансовими організаціями. Уніфікація вимог і посилення контролю збільшать прозорість ринку, поліпшать контроль за якістю послуг, підвищать захист прав споживачів, створять більш здорове конкурентне середовище. З цієї точки зору розумно віддати всі небанківські фінансові установи під контроль НБУ. Правда, у зв'язку зі складною ситуацій у банківському секторі, Національний банк на даний момент дуже завантажений стабілізацією його роботи, і виникає питання, чи вистачить у нього ресурсів для виконання додаткових функцій, які на нього планують покласти.
Однак основна проблема полягає в тому, що регулятори фінансових ринків повинні не тільки їх контролювати, але й розвивати. На даний момент банківський і страховий ринок значно скоротилися, ринку цінних паперів практично немає (за винятком ОВДП). І якщо не вжити термінових заходів, то скоро просто нікого буде контролювати. Необхідно вже зараз робити конкретні кроки для збільшення зовнішніх інвестицій в країну і створювати інфраструктуру для внутрішніх інвестицій. Наприклад, за рахунок запуску обов'язкового медичного страхування, недержавного пенсійного страхування, обмеження готівкових розрахунків, зняття обмежень по депозитах і лібералізації валютного законодавства, прийняття рішення щодо продажу землі і створення податкових пільг при інвестиціях. А функцію мега-регулятора повинен забрати на себе той державний інститут, який зможе реформувати фінансовий сектор з точки зору наповнення його фінансовими ресурсами.
